Crisi del Welfare e Privatizzazione dei Servizi Pubblici

Intervento di Ivan Cicconi alla iniziativa di SOCRATE del 27 febbraio 2003: SE "HERA", COSA SARA'? ovvero I SERVIZI PUBBLICI A BOLOGNA CON LA PRIVATIZZAZIONE E LA QUOTAZIONE IN BORSA.

Il tema dei servizi pubblici locali è un punto centrale di riflessione programmatica nella prospettiva di una ridefinizione della strategia delle sinistre anche e soprattutto in un contesto come quello Bolognese, ed Emiliano-Romagnolo.
Proprio su questo tema stenta ad emergere un "carattere" della sinistra che, invece, nella esperienza storica di questa Regione ha caratterizzato il suo modo di essere concreto ed alternativo.

Non sempre si sono evitati errori e registrati limiti, ma su questi temi le giunte popolari e di sinistra hanno rappresentato un vasto e articolato laboratorio per la costruzione di una egemonia culturale riconosciuta ed apprezzata, in alcuni momenti, anche in campo internazionale. Anche per questo motivo si è potuto parlare, ad esempio, di un "modello emiliano". La concretezza ed i valori di questa esperienza hanno rappresentato un fenomeno anche culturale che certamente aveva caratteri di modello.

Indice

Privatizzazioni e piccole imprese

Privatizzazione e competizione

"HERA" cosa sarà?

Privatizzazioni e piccole imprese

Il tema dei servizi pubblici locali è oramai diventato di assoluto rilievo non solo per l'essenzialità che determinate prestazioni di interesse generale assumono per la collettività, ma anche per le implicazioni economiche che essi determinano.

La stessa definizione di servizio pubblico (locale) è sempre più nebulosa e di difficile delimitazione, tante sono le modifiche negli ultimi anni apportate all'originario impianto ordinamentale, cosicché già la semplice individuazione dei soggetti erogatori di servizi pubblici dimostra una sempre maggiore eterogeneità di funzioni svolte più o meno integrate tra loro, talvolta anche non propriamente di servizio pubblico.

Tra le cause dei processi di ristrutturazione che da alcuni anni stanno caratterizzando i principali servizi pubblici, occorre annoverare, da un lato, l'innovazione tecnologica e, dall'altro, le riforme apportate dall'ordinamento a buona parte de settori storicamente inclusi dall'espressione. Ciò determina l'erosione, in alcuni casi, delle caratteristiche di monopolio del servizio.

Per quanto concerne gli effetti dell'innovazione tecnologica, essa consente di integrare di nuovi contenuti i servizi già resi e, talvolta, di erogare il medesimo servizio con modalità organizzative diverse. In modo da ridurre le condizioni tecniche che rendevano necessaria l'erogazione del servizio in monopolio.

L'altro elemento foriero di profonde modificazioni, soprattutto alle modalità gestionali dei servizi, è rinvenibile nelle numerose riforme apportate all'ordinamento in materia di servizi pubblici locali. La profonda rivisitazione degli istituti canonici di gestione dei servizi, avviata con la legge 142 del 1990 e più volte modificata, ha determinato, secondo modalità differenti in relazione alle diverse esperienze, un processo di privatizzazione dei soggetti gestori di servizi pubblici a rilevanza locale.

Tuttavia il problema centrale da un punto di vista economico (ma, per gli effetti che questo determina, anche sociale), tuttora non risolto, attiene alla relazione intercorrente tra la privatizzazione e liberalizzazione della gestione dei servizi.

Per quanto riguarda l'evoluzione normativa delle attività di servizio pubblico, questa è determinata sia dall'intervento comunitario che ne dispone l'apertura e la liberalizzazione (in termini normativi, mediante la rimozione dei cd. Diritti di esclusiva), sia dal legislatore nazionale che ha introdotto nuove modalità gestionali.

La riforma impressa dalla Comunità alla disciplina dei servizi di interesse economico generale (secondo la terminologia indicata all'art. 90 del Trattato istitutivo) ed in vario grado recepita dal legislatore nazionale ha posto le premesse per il passaggio da una gestione monopolistica di tipo dirigistico ad una di monopolio regolamentato, quando non ad una liberalizzazione vera e propria, consistente nell'apertura del mercato a più soggetti gestori del servizio.

A tali mutamenti occorre aggiungere la profonda innovazione dei modelli di gestione dei servizi di rilevanza locale apportata dal legislatore nazionale. A questo proposito, infatti, il nostro ordinamento prevede più modelli, alternativi, di gestione dei servizi di interesse collettivo. Tra questi modelli è previsto anche il ricorso a società per azioni controllate da soggetti privati, pur con una partecipazione più o meno qualificata di enti pubblici locali (DPR n. 533/1996).

Al di là della modalità organizzativa, ai soggetti gestori viene assegnata l'erogazione del servizio in regime di esclusiva, determinando così dei monopoli locali nel mercato dei servizi; ed infatti si sta proponendo il problema della coesistenza di interessi diversi: la redditività degli investimenti (privati) nella gestione e la tutela degli interessi della collettività.

Già da queste brevi considerazioni risulta chiaro che il processo di ristrutturazione dei servizi locali, attualmente in atto, non sarà privo di contraddizioni ed elementi di contrasto. Non c'è dubbio, però, che la soluzione va ricercata partendo da un'effettiva conoscenza dei processi di cambiamento in atto. L'esigenza di definizione delle variabili del problema sconta, in definitiva, numerose difficoltà dovute alla molteplicità degli aspetti che caratterizzano il settore: giuridico, sociale ed industriale.

Tuttavia, da un punto di vista giuridico-economico è possibile individuare alcune questioni riguardanti il problema della concorrenza nell'erogazione dei servizi pubblici locali: una cosa è la privatizzazione tout court della gestione, altro è la liberalizzazione dei servizi in modo da conseguire, ove sia tecnicamente possibile, un certo grado di concorrenza. Da questo punto di vista, due sono i problemi che meritano una particolare attenzione: il problema dei mercati indotti e quello dei mercati correlati.

Il primo attiene al mercato (indotto) dagli stessi soggetti erogatori: si tratta degli appalti che questi soggetti affidano per il soddisfacimento di proprie necessità di beni e servizi che sono strumentali all'erogazione del servizio pubblico. Data la funzione di questi appalti, talune questioni come la qualità delle opere, dei beni e dei servizi acquisiti assumono un rilievo centrale non solo per esigenze normative, ma anche per esigenze di efficienza economica e di redditività che stanno sempre più condizionando il comportamento dei soggetti gestori. L'istanza di qualità dei beni e servizi acquisiti comporta la necessità di introdurre sistemi di assicurazione e certificazione della qualità stessa nelle procedure di aggiudicazione.

La questione dei mercati correlati, ovvero di quelle attività conseguenti all'erogazione di un determinato servizio come, ad esempio, i cd. servizi post-contatore (dalla realizzazione degli impianti ad uso privato ed industriale, alla manutenzione, ecc.) che danno origine a mercati di natura privata, diverse dalle attività istituzionali di servizio pubblico, nei quali operano di frequente strutture artigianali o di piccola dimensione. In tali mercati si sta rinvenendo un interesse sempre più marcato degli stessi soggetti che erogano il servizio pubblico, dando origine a problemi distorsivi della concorrenza in questi mercati a valle del servizio erogato in monopolio, talvolta concretizzati in comportamenti abusivi della propria posizione di vantaggio.

Non è, ovviamente, qui messo in discussione la possibilità per le aziende operanti nei servizi pubblici di razionalizzare o innovare la gestione degli stessi. La questione infatti riguarda mercati e attività tradizionalmente coperti dalla piccola impresa e dagli artigiani che oggi vedono la loro attività a rischio a causa di una situazione di incertezza normativa che consente alle nuove aziende di "diritto privato" di utilizzare la loro situazione di monopolio sul servizio per "imporre" nei mercati "indotti" o "correlati" altre aziende controllate, espellendo dal mercato la piccola impresa.
La problematica presenta, pertanto, vari aspetti che intervengono in uno dei principali "grandi nodi" del prossimo futuro e richiede un deciso intervento di sostegno e di tutela degli interessi legittimi della piccola impresa.
Occorre pertanto una precisa e quanto più possibile completa regolamentazione di riferimento, che detti condizioni di parità sul mercato per tutte le imprese, pubbliche e private e fra queste quelle soprattutto piccole e artigiane.

Privatizzazione e competizione

Le esperienze concrete di privatizzazione fino ad oggi realizzate nel campo dei servizi pubblici locali (gas, acqua, trasporti, rifiuti) mostrano una tendenza forte e comunque caratterizzata da alcuni elementi comuni:

• la privatizzazione si concretizza nella generalità dei casi nella trasformazione di aziende speciali e/o insortili in società di diritto privato (normalmente una SpA) a totale capitale pubblico.
• in quasi tutti i casi della scelta della SpA, le infrastrutture puntuali (impianti e centrali) o a rete (distribuzione gas e acqua) vengono conferite in proprietà alla stessa SpA.

Questi due caratteri forti delle privatizzazioni rappresentano nel contesto del paese due tarli straordinariamente pericolosi.

Da una recente indagine realizzata in Emilia-Romagna sui comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti, si rileva che circa il 60% dei servizi pubblici locali sono già gestiti da società di diritto privato con capitale totalmente pubblico. In un solo caso, in queste società, si registra la partecipazione di capitale, per una partecipazione del 2 per cento, posseduto da una banca. Dunque la tendenza che si afferma è una privatizzazione senza capitale privato, con effetti comunque significativi. Tale assetto giuridico infatti non risolve, bensì accentua le carenze che sono alla base della spinta "ideologica" alle privatizzazioni. Da un lato, infatti, la presenza partitocratica (nelle nomine) rimane immutata mentre si accentua la possibilità di una gestione priva di controlli e regole pubblicistiche. Se le ragioni del degrado delle aziende pubbliche precedenti era da attribuire alla cooptazione di queste dentro il sistema di tangentopoli, oggi i protagonisti di quel sistema sono ancora più liberi di replicare quel sistema.

Decisamente più grave è però il rischio derivante dalla proprietà delle infrastrutture collocata dentro le SpA. La tendenza di patrimonializzare queste aziende conferendo il valore delle infrastrutture è in netto contrasto sia con le direttive dell'Unione Europea (la separazione della proprietà delle reti, dalla gestione del servizio), sia con i principi elementari della competizione.

Negli statuti delle società, infatti, la presenza dei privati non è, ovviamente, esclusa. Anzi, nella generalità dei casi, la scelta della SpA è motivata dalla esigenza di aprire le stesse alla partecipazione dei privati. E' del tutto evidente che la eventuale conquista della maggioranza, o del controllo, da parte del privato consentirebbe a questi di gestire, in una situazione di monopolio senza ritorno, il servizio pubblico. La competizione infatti con chi ha la proprietà delle reti potrebbe essere realizzata solo attraverso la costruzione di reti alternative: condizione che in tutta evidenza è semplicemente irrealizzabile. Quello che comunque già registriamo è una sostanziale fuga dalle regole degli appalti pubblici con la costituzione di numerose società di scopo, con soggetti privati, che di fatto limitano la concorrenza anche in settori storicamente presidiati dalla piccola impresa.

Dunque queste due tendenze delle "privatizzazioni" in atto fanno emergere due situazioni solo apparentemente paradossali:

• La privatizzazione delle società pubbliche come occasioni straordinarie per un ulteriore e meno controllato sistema di occupazione e gestione delle risorse pubbliche.
• Le aziende privatizzate come occasione per il privato di occupare il mercato dei servizi pubblici in situazione di monopolio senza ritorno e comunque di situazioni di concorrenza sleale in settori correlati al pubblico servizio.

I paradossi evidenziati testimoniano quanto ideologiche siano le motivazioni della privatizzazione. Se queste si fondano (come si dice) sul "degrado del pubblico" e sulla ricerca nel privato della efficienza data dalla "libera concorrenza", su entrambe le risposte sono esattamente opposte.

"HERA" cosa sarà?
Una riflessione ancora più critica viene proposta dalla scelta effettuata dai comuni dell'area romagnola e della provincia di Bologna.
In questa esperienza oltre a ritrovare i punti critici già evidenziati occorre avere presente lo scenario determinato dalla costituzione della "Holding Energia, Risorse Ambiente" e dalla decisione di tutti i Comuni soci di procedure alla quotazione in borsa.

I punti che proponiamo come approfondimento sono:

• il rapporto con il potere dei cittadini e degli enti locali (vedi almeno soci);
• il rapporto con gli organismi di programmazione e controllo (ATO) e la possibilità - capacità di questi (vedi legge regionale);
• il rapporto con la proprietà delle reti ed impianti, stante la previsione dell'art. 35 della finanziaria 2002 (vedi art. 35);
• il rapporto con le procedure di evidenza pubblica, e di potenziali conflitti di interesse (vedi visure).

Il problema però che oggi si pone non è il modo ma i tempi della riflessione e delle proposte.

La scadenza elettorale del 2004 infatti ci propone una data nella quale le scelte fondamentali si debbano, stante i tempi definiti dalle leggi, realizzare.

Lo scenario che si potrebbe presentare a quella data potrebbe già essere compromesso (uno scenario possibile: una OPA su una Holding appetibile).

Bologna, marzo 2003                                                          

Ivan Cicconi( ^[1] )